Creo el Bono Solidario.

El 14 de septiembre de 1998, apenas 35 días después de asumir la Presidencia, anuncié en cadena nacional de radio y televisión dos decisiones históricas, cumpliendo de esta forma la promesa que me había hecho al ser elegido presidente. En el campo económico, anuncié la supresión total de los subsi­dios al gas y la electricidad —que a partir de entonces se ven­derían al precio real de mercado— y la reducción del subsidio al diésel8. En el campo social, anuncié la creación del Bono Solidario, que consistía en un programa de entrega de dinero (no de productos, especies o cupones) a la población más vulnerable del país para compensarla por el impacto de la supresión de los subsidios. Tomando como base las ideas de Álvaro Guerrero Ferber, presidente del Consejo Nacional de Modernización (CONAM), no solo habíamos definido los fun­damentos conceptuales de varias políticas públicas de ayuda a los sectores más pobres, sino que habíamos diseñado también los programas específicos para aplicarlas. Para el programa Bono Solidario habíamos definido claramente los beneficia­rios, costos, formas de distribución y fuentes de financiamiento.

La edición del diario El Comercio del 15 de septiembre resu­mió la explicación que ofrecí de este programa en una cadena nacional: toda mujer que no estuviera afiliada al Seguro Social y que fuera madre de por lo menos un hijo menor de 18 años recibiría desde el 1 de noviembre un bono de 100.000 sucres. Para acceder a este, cada beneficiaria debía registrarse con el párroco de la iglesia más cercana, al que debía presentar su documento de identidad y la partida de nacimiento de su hijo o hija. Luego, la red del sistema bancario nacional pagaría el bono a la beneficiaría en la oficina bancaria donde se hubiera presentado para reclamarlo. Al día siguiente del pago, el Banco Central del Ecuador reembolsaría en la cuenta de cada banco participante el monto pagado. El proceso de registro y cobro del subsidio sería el mismo para los adultos mayores de 65 años, quienes recibirían un bono de 50.000 sucres.

La filosofía de nuestro programa social, la determinación de los beneficiarios y su mecanismo operativo constituían una acción sin precedentes en el país por su fondo, su forma y su rapidez de ejecución. Por primera vez en la historia, un Gobierno ecuatoriano conseguía la participación de la Iglesia Católica —que por décadas había preferido mantenerse al margen de los proyectos estatales para evitar involucrarse en temas políticos— en el registro de las madres beneficiarias y de las personas de la tercera edad. Era también la primera vez que un Gobierno usaba la red bancaria nacional para la entrega del dinero a los beneficiarios (como la telefonía celular era incipiente y cara, y los teléfonos no eran “inteligentes”, pues solo servían para hablar, no había posibilidad de transferir fondos de manera electrónica a las madres beneficiarias ni a las personas de la tercera edad). De esta forma, se había creado un programa masivo de ayuda social que no incrementaba en un solo centavo el presupuesto de operación del Gobierno y que no añadía un solo puesto burocrático para su ejecución. Al final, ejecutamos la totalidad del programa de mayor cober­tura social en la historia del Ecuador en apenas 46 días: empezó con su lanzamiento el 15 de septiembre de 1998, pasó por la inscripción de los beneficiarios y concluyó con la primera entrega mensual del bono el 4 de noviembre.

Con el programa Bono Solidario estábamos protegiendo a la población más vulnerable del país de manera real y efectiva. El programa reunía todas las características técnicas de un buen subsidio: focalizado, pues no era universal e indiscriminado, sino que lo recibían en sus manos quienes lo necesitaban; cuantifica­ble, pues había una cantidad fijada en el presupuesto general del Estado; explícito, pues se entregaba en dinero, no en especie; transparente, pues podía ser controlado y auditado con facilidad; eficiente, pues por su forma de registro y pago, sus costos de dis­tribución eran mínimos comparados con los de otros subsidios; honesto, pues no involucraba agendas escondidas ni costos ocul­tos; y, por último, oportuno y fiable, pues siempre era pagado a tiempo. El impacto social del programa fue monumental, pues en pocas semanas tuvimos registrados 1,2 millones de beneficia­rios, lo que correspondía al 10 % de la población del Ecuador en ese momento.

La red bancaria superó los riesgos que inicialmente le preocupaban: posibles aglomeraciones y disturbios, pérdida de imagen y deterioro del servicio para clientes normales. Lo hizo incorporando al programa todas sus oficinas en el Ecuador y utilizando el sistema informático para manejar todas las tran­sacciones sin dificultad, y creando ventanas especiales para atender a los bonistas. Recibieron como pago por transacción el mismo valor que percibían por cualquier otra transacción en un cajero automático.

El efecto fiscal combinado de la reducción de los subsidios al gas, la electricidad y el diésel (correspondientes a un ahorro de USD 530 millones anuales) y del costo fiscal del programa del Bono Solidario (correspondientes a un gasto de USD 217 millones anuales, USD 58 millones por los dos meses que se pagaron en 1998) le generó al Estado ecuatoriano ingresos equivalentes a USD 313 millones por año, la enorme cifra de 1,75 % del PIB10. El mecanismo de transferencia directa de dinero, el manejo respetuoso y apolítico de este beneficio, y la reducción de los costos de transacción y del pago de seguros por la eliminación del riesgo asociado al transporte de dinero de este tipo de programas convirtieron a este esquema en uno que cumplía todas las condiciones de un ‘buen subsidio’: directo, en dinero, transparente y cuantificable para el Estado. La transfe­rencia de recursos ‘a la ecuatoriana’ se popularizó en el mundo y muchos países lo usaron después como referencia en la crea­ción de mecanismos ajustados a sus circunstancias nacionales.

María Caridad Araujo, jefa de la División de Género y Diversidad del BID, afirma que el Bono de Desarrollo Humano (BDH) —nombre actual del Bono Solidario creado en 1998 y que, según ella, “ha experimentado pocos cambios en su diseño e implementación”, excepto en focalización y ajustes al monto— es el segundo programa social mejor evaluado de la región y el que está en segundo lugar en el número de artículos académicos que lo han analizado, detrás del programa Progresa en México. Así mismo, destaca que el bono, “por su cobertura y presupuesto, es el principal programa de protección social en Ecuador (…), ha contribuido de manera sustancial a la reduc­ción de la pobreza en Ecuador (…) y ha tenido impactos impor­tantes a lo largo del tiempo en diferentes variables relacionadas con el bienestar de los niños, las familias y las mujeres de los hogares beneficiarios”11.

Al referirse al Bono Solidario, el editor y analista econó­mico ecuatoriano Walter Spurrier combinó en la publicación Análisis Semanal un reconocimiento al programa con una advertencia:
“Una valiente decisión, la del presidente Mahuad, de elimi­nar los subsidios distorsionados, aunque continuara latente el problema peruano. El efecto escalonado de la reducción de sub­sidios, sumado al anuncio de los términos del acuerdo con el Perú y su probable tratamiento por el Congreso, virtualmente garantizan un permanente estado de agitación popular y polí­tica en lo que resta del año. A mediano plazo, sin embargo, la reducción de los subsidios y el fin al conflicto con el Perú son prerrequisitos para el éxito de la presidencia Mahuad. Condiciones necesarias sí, pero no suficientes, para garantizar el éxito. Es necesaria una combinación de mayores ingresos —nuevos impuestos y mejor recaudación— y menores gastos.”12

Las decisiones del Gobierno de eliminar los subsidios expusieron a la luz pública la manipulación de quienes utiliza­ban el falso dilema de los tres árboles —economía, social y defensa, en relación con los asuntos por resolver en el país y que describí más atrás— para atacar nuestra gestión. Ningún Gobierno anterior se había atrevido a suprimir la totalidad de los subsidios a la gasolina y al gas —evidente para quienes solo veían el árbol de la economía—, ni había creado una red de protección social de semejante magnitud y de manera simultá­nea, evidente para quienes solo veían el árbol de lo social. Además, el Gobierno lo había hecho cuando el riesgo de guerra con el Perú se había reducido considerablemente gracias a las conversaciones de paz directas con el presidente Fujimori, evi­dente para quienes solo veían el árbol de la defensa nacional. Era claro que mi Gobierno veía el bosque en vez de los árboles por separado y que actuaba con una visión sistémica de la situa­ción, consciente de las interconexiones que existían entre las diversas áreas y sectores del país.