Anuncio la moratoria de la deuda externa

En los últimos días de septiembre confirmé a la opinión pública la moratoria técnica de la deuda externa que había anunciado en agosto. Ecuador se convirtió en el primer país del mundo en caer en la moratoria de lo que se llamaba común­mente la “deuda Brady”. De inmediato, el Gobierno inició un diálogo con los acreedores internacionales para encontrar fór­mulas de solución 6, cosa que ellos esperaban. Como era evi­dente que el Ecuador no podía pagar, tampoco había ninguna sospecha por parte de ellos de que el país estaba actuando de mala fe. Adicionalmente, el Gobierno había hecho esfuerzos extremos para pagar los bonos Brady en agosto de 1998 y en febrero de 1999. Habíamos pagado mientras pudimos y hasta donde pudimos.

Los principales retos que enfrentábamos se podrían resumir de la siguiente forma:

*Fortalecer la confianza y frenar la salida de capitales, que repercutía en una rápida depreciación del tipo de cambio y provocaba un continuo incremento de precios y dete­rioro de la situación fiscal.

*Alcanzar un acuerdo con el FMI, que se venía negociando desde fines de 1998. Esto permitiría compensar la reduc­ción en exportaciones e ingresos fiscales, ocasionada por un menor precio del petróleo, y financiar la reconstrucción de los daños ocasionados por el fenómeno de El Niño. Los recursos también permitirían enfrentar el impacto del virus de la “mancha blanca” que empezaba a afectar al cultivo de camarón, un importante producto de exportación. La real magnitud de este problema se reve­laría en el año 2000 con una caída drástica en las expor­taciones de este producto.

*Obtener el apoyo de las fuerzas políticas representadas en el Congreso Nacional para aprobar el presupuesto general del Estado del 2000, incluidas las reformas legales necesa­rias para reducir el déficit fiscal previsto de 6,9 % a 2,5 % del PIB, nivel que permitiría estabilizar la economía. Al mismo tiempo, este presupuesto debía garantizar la obtención de ingresos por un monto que permitiera ejecu­tar los programas de protección social creados al inicio del Gobierno y que estaban dirigidos a los segmentos más vul­nerables de la población.

*Trabajar con el Directorio del Banco Central —que inau­guraba ahora su independencia institucional, consagrada en la Constitución Política de 1998— en la estructuración de una política monetaria y cambiaria que permitiera controlar la inflación y la depreciación del sucre para apuntalar al sector productivo y retomar una senda de crecimiento que incentivara la inversión, la generación de empleo y la reducción de la pobreza.

*Llegar a una solución negociada con los acreedores exter­nos para reducir el alto peso de la deuda externa y aliviar la severa iliquidez que afectaba al fisco. Era indispensable diferir los pagos de deuda pública, evitando dentro de lo posible un cierre de líneas de financiamiento que afectara a las instituciones financieras y al sector productivo.

Con esta agenda en mi cabeza, acepté la invitación del presi­dente Mahuad para incorporarme a su gabinete ministerial. El día de mi posesión como ministro de Finanzas me sumé al equipo que lideraba Guillermo Lasso, ministro de Economía, para llevar adelante las negociaciones en el Congreso Nacional. Desde mi óptica, era fundamental que el presupuesto apro­bado contemplara la asignación de recursos suficientes para poder cumplir oportunamente con el pago de remuneraciones a los empleados públicos y ejecutar los programas sociales y de combate a la pobreza recientemente creados 20. Esta red de pro­tección social incluía un conjunto de subsidios focalizados en los segmentos de menores ingresos de la población que compensaban el incremento del precio de los combustibles decretado en septiembre de 1998 al inicio del Gobierno. Simultáneamente se creó el Bono Solidario —posteriormente renombrado como Bono de Desarrollo Humano—, que era una transferencia de dinero en efectivo para madres de familia de bajos ingresos. También se crearon programas gratuitos de ali­mentación y atención de salud materno-infantil, un programa de alimentación gratuita para niños que asistían a estableci­mientos educativos del Estado, la entrega de textos escolares sin costo y un subsidio a la vivienda que consistía en asignaciones monetarias de acuerdo al precio de la casa. Hoy, veinte años más tarde, esta sigue siendo la arquitectura básica de la red de pro­tección social en Ecuador y ha servido de modelo para progra­mas de combate a la pobreza en otros países.

Para poder financiar el programa social con un déficit manejable, la proyección de ingresos realizada por el Gobierno incluía la aprobación de un proyecto de ley que buscaba la racionalización tributaria. Este proyecto incorporaba una ampliación de la base de contribuyentes del impuesto a la renta, un incremento de la tasa que pagaban las empresas, así como un incremento del impuesto al valor agregado (IVA) del 10 al 15%. 21. Adicionalmente, se buscaba un fortalecimiento institucional del Servicio de Rentas Internas (SRI), organismo encargado del recaudo de impuestos y que había sido reciente­mente creado. El incremento en los recaudos debía compen­sar la eliminación de un conjunto de impuestos que generaban distorsiones y afectaban a la producción y el empleo, como es el caso del impuesto a los activos de las empresas y un tributo del 2 % a las operaciones de crédito. También debía compen­sar la reducción del 1 % al 0,3 % del impuesto a la circulación de capitales (ICC), un impuesto a las transacciones financieras que se había establecido el año anterior. En conjunto, los impuestos a eliminarse recaudaban cerca de 3 puntos porcen­tuales del PIB, que debían compensarse en un presupuesto que ascendía a USD 4.448 millones (28 % del PIB).

La complejidad del panorama político había sido descrita con crudeza por la revista The Economist en su edición del 2 de septiembre de 1999, lo que contribuyó a debilitar la confianza sobre el futuro económico del país. El artículo, titulado “Jamil hace malabares”, resumía los retos económicos del Gobierno —entre ellos, la demora en alcanzar un acuerdo con el FMI— y alertaba sobre la baja probabilidad de concretar el acuerdo en el futuro cercano por la falta de apoyo político en el Congreso para aprobar el incremento de impuestos exigido por dicha ins­titución. El artículo también subrayaba las complejidades que introducía la moratoria de deuda a la que el país estaba siendo forzado por el déficit del Gobierno.

Era urgente entonces alcanzar un acuerdo con distintas fuerzas políticas, representadas en el Congreso Nacional, que permitiera avanzar con el programa económico propuesto por el Gobierno. El 17 de septiembre de 1999, el presidente con­vocó a una reunión del equipo económico con los legisladores de la Democracia Popular (DP) en un centro de reuniones cerca de Quito. Los legisladores se mostraron poco entusiastas frente a la probabilidad de que el Congreso aprobara las refor­mas legales planteadas por el Gobierno, a pesar de los esfuer­zos realizados por el presidente del órgano legislativo, Juan José Pons. La DP tenía 35 diputados en el Congreso, de un total de 123 miembros, y a su bloque se había sumado un dipu­tado independiente. Por otro lado, el Partido Social Cristiano —que contaba con 28 diputados y era la principal fuerza polí­tica de oposición en el Congreso— se negaba al incremento de impuestos y, en lugar de ello, proponía que el Gobierno hiciera una preventa de petróleo. No estábamos de acuerdo con esta iniciativa, porque creíamos que constituía, en primer lugar, un mayor endeudamiento para un país que ya estaba sobreendeudado; y, en segundo lugar, porque no solucionaba el problema fiscal de fondo: los egresos recurrentes eran supe­riores a los ingresos recurrentes.

Sin el apoyo del PSC, la única opción para el Gobierno era alcanzar un acuerdo con la centroizquierda, liderada por los partidos Izquierda Democrática (ID) y Pachakutik, que conta­ban con 18 y 6 diputados respectivamente. El equipo negocia­dor de ese bloque parlamentario estaba dirigido por el general Paco Moncayo, en el caso de la ID, y los diputados Nina Pacari y Antonio Posso, en el caso de Pachakutik. Los avances en las negociaciones fueron tortuosamente lentos y la dificultad mayor se encontraba en obtener su apoyo para el incremento del IVA en los 5 puntos porcentuales planteados por el Gobierno. La magnitud del incremento era inaceptable para ambos grupos políticos y una de sus condiciones era que esos recursos no se fueran al pago de la deuda externa, lo que nos forzaba a declarar la moratoria en el pago de los bonos Brady a finales de agosto.

La moratoria de la deuda externa: Impactos positivos y negativos

Finalmente, a inicios de noviembre, el Congreso aprobó un incremento de solo 2 puntos porcentuales en el IVA, y fue compensado por un pequeño recorte en el impuesto a la circu­lación de capitales, que solo bajó del 1 % al 0,8 %. El efecto neto fue que el déficit proyectado inicialmente para el año 2000 creció en medio punto porcentual a 3 % del PIB.

Conscientes de que nuestra misión principal era alcanzar hitos que nos permitieran ir recuperando la confianza de los ecuato­rianos y de los mercados internacionales en el país, el equipo de profesionales que me acompañó durante mi período en el Ministerio de Finanzas dirigió sus energías a estructurar una propuesta para los acreedores externos que enfatizara la pro­funda iliquidez que afectaba a las finanzas públicas como con­secuencia de la reducción del precio del petróleo y los destrozos ocasionados por el fenómeno de El Niño. Necesitábamos, con total transparencia en la entrega de información, convencer a los acreedores externos de la urgencia de aliviar el peso de la deuda, y teníamos también que demostrar que con este des­cuento la economía del Ecuador volvería a ser viable y el país recuperaría su solvencia.

El país había incumplido el pago de un cupón de los bonos Brady 22, que había vencido el 28 de agosto pasado, por un monto de USD 94 millones, correspondiente a 0,6 % del PIB. El período de mora técnica duraba 30 días 23, y luego de esta fecha, los acreedores podían iniciar acciones legales contra el país y embargar barcos con petróleo o cuentas bancarias del Ministerio de Finanzas en el exterior. Para el mes de octubre había un vencimiento por USD 27 millones de los eurobonos emitidos en 1997, y en noviembre el país tenía que pagar otra cuota de bonos Brady por USD 34 millones. No obstante, el flujo de caja previsto por el Gobierno no permitía hacer nin­guno de estos pagos. Mientras tanto, la sensación en los merca­dos financieros internacionales era que cada vez que Ecuador cumplía con el pago de estos vencimientos, el Gobierno había realizado un acto heroico en medio de una situación fiscal muy grave y que la probabilidad de que pagara oportunamente la siguiente cuota era muy baja. Como consecuencia, el Gobierno sintió que la confianza en el país no se recuperaría así se hicie­ran los pagos oportunamente.

El entorno internacional en el que debíamos establecer la estrategia de manejo de la deuda ecuatoriana era sumamente complejo 24. Varios países habían enfrentado severas crisis eco­nómicas en los años previos: México en 1995; Indonesia, Corea y Tailandia, en 1997; Rusia, en 1998; y Brasil y Argentina, en 1999. Para la época, otros países que enfrentaban problemas de pago de obligaciones públicas eran Rumania —el primer país en incumplir pagos de eurobonos—, Ucrania y Pakistán. El pre­sidente de Venezuela, Hugo Chávez, había anunciado que el país también renegociaría su deuda externa, y los mercados internacionales temían que el caso ecuatoriano incentivara a los gobiernos argentino y brasileño a buscar un trato similar al que recibiría nuestro país. En este contexto, creíamos que lo que hiciera el Gobierno ecuatoriano repercutiría inevitable­mente en las negociaciones que estos países mantenían con sus acreedores externos. Los tenedores de bonos alrededor del mundo temían que el tratamiento que dieran los acreedores a Ecuador podría crear un precedente que luego sería utilizado por otros países con montos de deuda superiores.

Los bonos Brady fueron emitidos a inicios de los años noventa, con el apoyo del FMI, como un mecanismo de finan­ciación impulsado por el entonces secretario del Tesoro de los Estados Unidos, Nicholas Brady, con el fin de brindar alivio a los países que no podían cumplir con sus obligaciones externas. En 1995, Ecuador canjeó USD 7.800 millones de deuda con la emi­sión de USD 5.890 millones de bonos Brady. Sin embargo, las sucesivas crisis financieras internacionales que se produjeron en los años siguientes 25 condujeron al FMI a un cambio en sus lineamientos de políticas, y la institución empezó a argumentar que los acreedores externos privados de un país en crisis debían compartir las pérdidas económicas que requiriera la reestructu­ración de su deuda. Esto, por supuesto, irritó a los tenedores de bonos Brady y empujó a los acreedores de Ecuador a adoptar posiciones muy duras con el fin de inducir a las autoridades del FMI a que no impulsaran esta política. El equipo ecuatoriano que negociaba con los acreedores externos debía, por lo tanto, ser muy cauteloso para evitar un enfrentamiento que provocara demandas contra el país.

La deuda externa ascendía en agosto de 1999 a USD 13.200 millones (93 % del PIB), dentro de la cual se encontra­ban los bonos Brady y los créditos de Gobierno a Gobierno —que alcanzaban un monto de USD 1.200 millones—, los cuales también debían ser renegociados, en este caso en el seno del Club de París 26, porque habían dejado de ser pagados desde 1995. A este monto debía añadirse la deuda interna, que ascendía a USD 3.100 millones, de la cual el 74 % estaba deno­minada en dólares. En ese momento, el total de la deuda pública representaba el 114 % del PIB, cuando el nivel máximo que los técnicos recomiendan es 40 %. De esta forma, el país no solo estaba sobreendeudado, sino que el peso de su deuda crecía cada vez que se depreciaba el tipo de cambio.

La imposibilidad del Gobierno de continuar con el pago de la cuota de intereses vencida fue comunicada a los acreedo­res de la forma más diplomática posible con el objeto de lograr su comprensión sobre la difícil situación económica que atrave­saba el país. Debíamos también convencerles de que el pro­grama económico elaborado por el Gobierno permitiría que la economía ecuatoriana se estabilizara, pondría orden en las finanzas públicas y permitiría al país cumplir con el nuevo cro­nograma de pagos propuesto para los bonos con los que canjea­ríamos los bonos Brady. Para este punto, obtener la certificación del FMI sobre la viabilidad del programa económico que había­mos elaborado era indispensable.

Nuestra línea argumental era la siguiente: la caída del precio del petróleo y los destrozos ocasionados por el fenó­meno de El Niño habían provocado una reducción significativa de los ingresos fiscales y de las exportaciones ecuatorianas. En consecuencia, el tipo de cambio se había depreciado fuerte­mente, por lo que el PIB medido en dólares se había reducido en 25 % durante el año 1999. 27. A su vez, esto provocó que el peso de la deuda externa pública ascendiera a 109 % del PIB y a que sus intereses representaran 6,2 % del PIB. Sumados los intereses de deuda interna y externa, el costo financiero anual llegaba al 8,7 % del PIB, cuando los especialistas en finanzas públicas consideran que una economía está en riesgo si este indicador supera el 3,5 % del PIB. Era evidente entonces que el Gobierno ecuatoriano no podía seguir destinando un monto tan elevado de recursos al pago de la deuda pública. Por ello, le enfatizábamos a los acreedores que el Ecuador no pagaría los intereses de esta deuda porque simplemente le resultaba impo­sible hacerlo, a pesar de haber realizado enormes esfuerzos para generar ingresos fiscales adicionales 28, y no porque el Gobierno no quisiera hacerlo.

Mientras el equipo del Ministerio de Finanzas se concen­traba en presupuesto, deuda y el contacto con los organismos multilaterales, Javier Espinosa, como ministro de Economía, intentaba generar mayores ingresos petroleros a través de la inversión extranjera. Él tenía muy claro lo que se podía hacer en ese campo, como se evidencia en un artículo suyo publicado en 1996 29 y en el plan de atracción de inversiones que publicó como ministro, denominado Ecuador: Apertura Petrolera 2000 30, que incluía la autorización para que un consorcio privado cons­truyera un oleoducto de crudos pesados que permitiera eva­cuar una mayor producción de petróleo y evitar la mezcla de crudos de distinta densidad. Este oleoducto inició su construc­ción pocos meses después del golpe de Estado que depuso al presidente Mahuad, durante el gobierno de Gustavo Noboa, y una vez inició su operación contribuyó significativamente a la recuperación económica del país a partir del año 2002, pues permitió elevar la producción de crudo de 300.000 a 570.000 barriles diarios y reducir la mezcla de crudos livianos con crudos pesados. En su crónica, el expresidente Mahuad explica cuánto había avanzado este proyecto para inicios del 2000 y cómo precisamente el 21 de enero, día del golpe de Estado, estaba agendada una reunión con inversionistas extranjeros para impulsarlo.

Las autoridades económicas del Gobierno viajamos a Washington el 27 de septiembre para participar en las reunio­nes anuales del FMI y el Banco Mundial, tener reuniones de trabajo con sus máximas autoridades y entregar la carta de intención que resumía el programa económico y de políticas sociales preparado por el Gobierno ecuatoriano. Esta carta de intención sustentaba la solicitud de un crédito por USD 150 millones —que correspondía a 1 % del PIB— y debía ser ana­lizada por el Directorio del FMI antes de la aprobación del cré­dito. Adicionalmente, teníamos previsto reunirnos con un grupo de tenedores de deuda Brady, lo cual tuvo lugar el 28 de septiembre. Si lográbamos destrabar los dos temas —aprobación de la carta de intención y renegociación con los tenedores de bonos—, provocaríamos un shock positivo de con­fianza que nos permitiría detener la fuga de capitales, estabili­zar el tipo de cambio y enfocarnos en las políticas públicas necesarias para reactivar el crecimiento de la economía a partir de enero del 2000.

Desafortunadamente, la propuesta de renegociación de la deuda no fue aceptada por los tenedores de bonos, a pesar de que contó con el apoyo explícito del presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn. Los principales fondos de inver­sión que tenían deuda ecuatoriana también tenían deuda de otros países por montos significativamente mayores. Su temor era que el caso ecuatoriano impulsara a otros gobiernos a pedir un trato similar. Aunque los acreedores reconocieron que el Gobierno estaba actuando de buena fe y que el país no tenía la capacidad de cubrir los vencimientos de su deuda, pesó más el temor a crear un precedente para otros países. La presión de los acreedores externos provocó unas declaraciones del subse­cretario de Asuntos Internacionales del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, Timothy Geithner, en las que el Gobierno estadounidense se desvinculó de la estrategia de manejo de la deuda adoptada por el Gobierno ecuatoriano.

Esta reacción de los tenedores de deuda Brady provocó las primeras discrepancias entre funcionarios del Ministerio de Finanzas y el presidente del Directorio del Banco Central del Ecuador, Pablo Better, quien por mandato constitucional no estaba subordinado a la Presidencia de la República. En decla­raciones de prensa realizadas los días 4 y 5 de octubre, Better dio una visión negativa sobre las consecuencias de la caída en moratoria para el Ecuador y expresó su desacuerdo con la estrategia de manejo de la deuda adoptada por el Gobierno. El titular del diario ecuatoriano El Universo, en su edición del 5 de octubre, es elocuente: “Los bonos Brady dividen a las auto­ridades económicas”.

A partir de ese momento se desató una campaña de desin­formación impulsada por sectores de la oposición en el país, en la que se sostenía que la moratoria de la deuda reflejaba que el país estaba quebrado y que, como consecuencia, existía el riesgo de que se embargaran activos y depósitos de empresas privadas y personas naturales en el exterior, lo cual era absolu­tamente falso.

Para reforzar la confianza de la ciudadanía, de las institu­ciones financieras y del sector productivo, rápidamente traba­jamos con funcionarios de la Corporación Andina de Fomento (CAF) en la estructuración de una línea de crédito para finan­ciamiento de operaciones de comercio exterior. El presidente de la CAF, Enrique García, anunció personalmente esta opera­ción el 12 de octubre en Quito. Mientras tanto, todo el equipo a cargo de la renegociación trabajaba a contrarreloj para inten­tar llegar a un acuerdo con los tenedores de bonos Brady antes de fin de año.